Fragen zur Kriegsmaterialverordnung

Dringliche Interpellation

Welche Tragweite hat die Änderung der Kriegsmaterialverordnung, und wie steht es um die Exportbewilligungspraxis der Behörden?

Eingereicht von: FDP-Liberale Fraktion

Sprecher/in: Müller Walter

Einreichungsdatum: 12.09.2018

Eingereicht im: Nationalrat

Am 15. Juni 2018 hat der Bundesrat die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung beschlossen. Im Anschluss wurden die Sicherheitspolitischen Kommissionen konsultiert. Der Bundesrat und die Kommissionen kamen zum Schluss, dass die geplanten Änderungen verhältnismässig sind und die völkerrechtlichen, humanitären, aussenpolitischen und neutralitätsrechtlichen Prinzipien der Schweiz nicht verletzen. Dennoch entbrannte in der Folge eine öffentliche und mediale Debatte über Rüstungsexporte, im Zuge dieser von Verfehlungen und ungenügenden Kontrollen berichtet wurde. Zur Klärung dieser Sachverhalte wird der Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:

1. In welchem Verhältnis steht die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung zu den aussenpolitischen, völkerrechtlichen, humanitären und neutralitätsrechtlichen Grundsätzen der Schweiz?
2. Werden trotz der Anpassung der KMV alle Uno-Waffenembargos eingehalten?
3. Welche Art von Exporten wird die KMV-Revision ermöglichen, die in der alten Fassung nicht möglich waren, und wohin? Was wird nicht möglich sein? Welchen Einfluss hat die Revision auf Exporte in den Nahen Osten?
4. Aus welchem Grund ist die EFK tätig geworden und wie lassen sich die in den Medien zitierten „internen Mängel“ beim Seco erklären? Hat der Bundesrat die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung in Kenntnis des EFK-Berichtes beschlossen?
5. Welche Schlüsse zieht der Bundesrat aus den Empfehlungen der EFK und wie gedenkt er damit umzugehen?
6. Was hat es mit den angeblich in den Händen des IS gefundenen Handgranaten auf sich und wie sind diese Bilder im Lichte der Anpassung der KMV zu bewerten?
7. Wie wirksam sind die Nichtwiederausfuhr-Bestimmungen in Rüstungsverträgen? Was hat der Bundesrat bisher unternommen, um die Wirksamkeit und Durchsetzbarkeit zu erhöhen? Wie werden die Kontrollen durchgesetzt?
8. Ist die Exportbewilligungspraxis der Behörden zu lasch und zu wirtschaftsfreundlich? Wie kommt es, dass 2016 nur gerade 29 Gesuche abgelehnt wurden?
9. Verheimlichen die Behörden Details zu Kriegsmaterialausfuhren? Weshalb wurden Teile des EFK-Berichtes geschwärzt?

Stellungnahme des Bundesrates vom 21.09.2018

1. Das Kriegsmaterialgesetz (KMG, SR 514.51) sieht explizit vor, dass Kriegsmaterialexporte nur bewilligt werden können, wenn diese dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widersprechen. In Artikel 5 der Kriegsmaterialverordnung (KMV, SR 514.511) werden diese Bewilligungsvoraussetzungen mit Kriterien, welche bei der Bewilligung zu berücksichtigen sind (Art. 5 Abs. 1 KMV) und Kriterien, welche zwingend zu einer Ablehnung eines Gesuches führen (Art. 5 Abs. 2 KMV), konkretisiert. Ob ein Gesuch im Einklang mit diesen Vorgaben steht, wird jeweils im Rahmen der Einzelfallprüfung beurteilt. Damit wird den aussenpolitischen, völkerrechtlichen, humanitären und neutralitätsrechtlichen Grundsätzen der Schweiz umfassend Rechnung getragen. Mit der vorgesehenen Anpassung der KMV wird an diesen durch das KMG gesetzten Bewilligungsvoraussetzungen nicht gerüttelt.
2. Gemäss Artikel 25 des Kriegsmaterialgesetzes ist die Erteilung von Bewilligungen ausgeschlossen, wenn entsprechende Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz erlassen worden sind. Das Embargogesetz geht der Kriegsmaterialverordnung vor, sodass die Einhaltung aller Rüstungsembargos gewährleistet ist.
3. Da Ausfuhrgesuche auf der Grundlage der Bewilligungsvoraussetzungen in Artikel 22 KMG und Artikel 5 KMV unter Berücksichtigung der Umstände im konkreten Einzelfall beurteilt werden, lassen sich grundsätzlich keine allgemeingültigen Aussagen losgelöst vom konkreten Einzelfall machen. Vorstellbar ist jedoch in erster Linie die Bewilligung der Ausfuhr von Kriegsmaterial, bei dem aufgrund seiner Beschaffenheit kein Grund zur Annahme besteht, dass es in einem bestimmten internen Konflikt eingesetzt wird. Je nach Art des Konflikts könnten dies bspw. Feuerleitsysteme für Waffensysteme, Geschütze für Schiffe, Baugruppen für Kampfflugzeuge für den Luftpolizeidienst oder Fliegerabwehrsysteme sein. Es handelt sich dabei um militärische Systeme, die in erster Linie der nationalen Verteidigung dienen. Wenn umgekehrt unter Würdigung aller verfügbarer Informationen angenommen werden muss, dass das auszuführende Kriegsmaterial im internen Konflikt eingesetzt wird, ist eine Bewilligung weiterhin ausgeschlossen. Dies dürfte in erster Linie auf Feuerwaffen wie Sturmgewehre, zugehörige Munition oder Handgranaten zutreffen. Für eine Vielzahl von Staaten, die in einen internen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, bestehen Rüstungsembargos. Ausfuhren an solche Länder, darunter bspw. Jemen oder Syrien, werden aufgrund dessen auch mit der neuen Ausnahmebestimmung nicht möglich sein. Aus geografischer Sicht wären bspw. Thailand, Pakistan und weitere asiatische oder südamerikanische Länder zu prüfen. Die Schweiz verfolgt mit Blick auf die Ausfuhr von Kriegsmaterial in den Nahen und Mittleren Osten eine restriktive Bewilligungspraxis. Daran wird sich auch in Zukunft nichts ändern.
4. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ist gemäss der Darstellung in ihrem Bericht „Prüfung der Kontrolle des Transfers von Kriegsmaterial“ aufgrund der Ergebnisse der Internen Revision Seco im Rahmen der Revision der Applikation Elic (IT-System zur Abwicklung von Kriegsmaterial- und Dual-Use-Güterexporten) tätig geworden.

Die EFK hält in ihrem Bericht klar fest, dass sich das Seco bei seinen Bewilligungsabläufen an das Kriegsmaterialgesetz (KMG), die Kriegsmaterialverordnung (KMV) sowie an die Auslegungspraxis des Bundesrates hält und die durch die EFK geprüften Kriegsmaterialexporte aus dem Jahr 2016 alle korrekt bewilligt worden sind.

Die Empfehlung der EFK, mehr risikobasierte Firmenaudits in der Schweiz durchzuführen, steht im Einklang mit den bereits eingeleiteten Bestrebungen, welche eine höhere Anzahl an Überprüfungen vorsehen, als dies in der Vergangenheit der Fall war. Ermöglicht würde dies unter anderem durch eine bereits erfolgte Verschiebung von Ressourcen innerhalb des Leistungsbereichs und eine stärker risikobasierte Ausgestaltung der Audits mit entsprechender Konzentration der Ressourcen.

Es trifft nicht zu, dass in kritischen Ländern nur ein kleiner Teil der gelieferten Rüstungsgüter verifiziert werden konnte. So wurden bspw. in Mexiko alle Waffen, die man kontrollieren wollte, auch kontrolliert. Dies erfolgte für einen Teil der Waffen mittels physischer Überprüfung ergänzt durch eine detaillierte Fotodokumentation für die übrigen Waffen. Dabei konnten sich die beteiligten Vertreter aus WBF, EDA und VBS vor Ort ein Bild der Lage machen und mit den Verantwortlichen der Partnerstaaten sprechen. Die entsprechenden Erkenntnisse fliessen in die zukünftige Beurteilung ein. Auch unzutreffend ist der in den Medien kolportierte Vorwurf, die Bewilligungsbehörden würden kaum Geschäfte ablehnen. Im Bericht der EFK fehlen in dieser Hinsicht gewisse Informationen (vgl. dazu die Antwort auf Frage 8).

Der Bundesrat hat am 15. Juni 2018 eine Aussprache über die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung zur Gewährleistung der sicherheitspolitisch relevanten industriellen Kapazität in der Schweiz geführt und in der gleichen Sitzung den Bericht der EFK vom 25. Mai 2018 über die Prüfung der Kontrolle des Transfers von Kriegsmaterial behandelt.

5. Der Bericht der EFK enthält vier Empfehlungen, zwei an das Seco und je eine an die Bundesanwaltschaft und den Bundesrat: Sie empfiehlt dem Bundesrat, die Auslegungspraxis des Kriegsmaterialgesetzes im Sinne der Transparenz und Rechtssicherheit in die Kriegsmaterialverordnung aufzunehmen bzw. in geeigneter Form zu publizieren. Der Bundesrat erachtet Transparenz und Rechtssicherheit als wichtige Werte in einer Demokratie. Vor diesem Hintergrund stösst die Empfehlung der EFK auf offene Ohren. Er hat deshalb das WBF am 15. Juni 2018 beauftragt, ihm bei künftigen Bundesratsbeschlüssen zum Transfer von Kriegsmaterial, welche Grundsatzcharakter haben, im jeweiligen Antrag einen Vorschlag zu unterbreiten, wie diese in geeigneter Form publik gemacht werden können.
6. Der Bundesrat verfügt über keine verlässlichen Informationen, dass sich Handgranaten aus der Schweiz tatsächlich im Besitz des IS befinden.

Kriegsmaterialexporte in die Region des Nahen und Mittleren Ostens erfolgen heute restriktiv. Dies gilt insbesondere für die Ausfuhr von Kleinwaffen für den militärischen Einsatz, aber auch für entsprechende Munition und Handgranaten. Gestützt auf Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a KMV, wonach bei der Beurteilung von Ausfuhrgesuchen die Aufrechterhaltung des Friedens, der internationalen Sicherheit und der regionalen Stabilität zu berücksichtigen sind, wird z. B. die Ausfuhr von Handgranaten nach Ländern, die in Jemen militärisch intervenieren (unter anderem Saudi-Arabien und VAE), nicht bewilligt. Dies weil Grund zur Annahme besteht, dass die Handgranaten in Jemen eingesetzt werden könnten. Im Übrigen wurden bereits seit längerer Zeit keine Gesuche mehr für die Ausfuhr von Handgranaten in diese Region bewilligt. Daran wird sich auch nach der geplanten Anpassung der KMV nichts ändern.

7. Seit dem Inkrafttreten des Kriegsmaterialgesetzes am 1. April 1998 haben die Bewilligungsbehörden über 50 000 Ausfuhrgesuche für Kriegsmaterial bewilligt. Innerhalb dieser 20 Jahre sind ein paar wenige Einzelfälle bekannt geworden, bei denen sich das Endbestimmungsland nicht an die Nichtwiederausfuhr-Erklärung gehalten hat.

Grundsätzlich sind verschiedene Sanktionen gegenüber einem Land, das die gegenüber der Schweiz eingegangenen Verpflichtungen nicht einhält, denkbar. Diese reichen bspw. von einem temporären oder permanenten Exportstopp für Kriegsmaterial und weiterer Güter bis zu einem Abbruch jeglicher bilateralen Beziehungen mit der Schweiz. Dazwischen liegen bspw. Einreisesperren für Regierungsvertreter in die Schweiz oder das Versagen jeglicher Unterstützung von Kandidaturen in internationale Gremien. Wichtig ist, dass allfällige Massnahmen im Rahmen einer politischen Abwägung aller Vor- und Nachteile für die Schweiz getroffen werden.

In den eingangs erwähnten Einzelfällen hat der Bundesrat reagiert und je nach den konkreten Umständen die entsprechenden Massnahmen beschlossen.

In regulatorischer Hinsicht wurden einerseits die Bewilligungskriterien mit einem Ausschlusskriterium in Artikel 5 Absatz 2 KMV ergänzt, welches vorschreibt, dass die Ausfuhr von Kriegsmaterial zwingend abzulehnen ist, wenn ein hohes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben wird. Andererseits wurden die Nichtwiederausfuhrerklärungen angepasst (Präzisierung und Ausdehnung der Verpflichtungen des Endabnehmers; je nach Umfang ist sogar eine Unterzeichnung auf Regierungsebene notwendig). Darüber hinaus wurde das Instrument der Post-shipment Verification (Kontrolle vor Ort) eingeführt, um die Einhaltung von Nichtwiederausfuhrerklärungen überprüfen zu können. Die Schweiz hat seit deren Einführung bereits über 30 Überprüfungen im Ausland vorgenommen.

Vor diesem Hintergrund erachtet der Bundesrat die Nichtwiederausfuhr-Erklärung und die damit zusammenhängenden Post-shipment Kontrollen als geeignetes und wirkungsvolles Instrument.

8. Anders als im Bericht der EFK dargestellt, der unter anderem vor dem Hintergrund von Artikel 18 Absatz 2 KMG festhält, die Auslegungspraxis des Bundesrates hätte zu einer wirtschaftsfreundlichen Umsetzung des KMG geführt, hat der Bundesrat mit seinem Entscheid aus dem Jahre 2000 die in Artikel 18 enthaltene Baugruppenregelung in der Praxis verschärft. Während das Gesetz nämlich keinerlei Wertgrenzen für den Verzicht auf die Vorlage einer Nichtwiederausfuhr-Erklärung vorsieht, hat der Bundesrat diesbezüglich eine Begrenzung auf maximal 50 Prozent bzw. 30 Prozent der Herstellungskosten eingeführt.

Artikel 18 KMG wurde vom Gesetzgeber bewusst geschaffen. Damit wird den realwirtschaftlichen Bedingungen einer globalisierten und internationalisierten Wirtschaft Rechnung getragen. Ohne Baugruppenregelung verliert die Schweizer Rüstungsindustrie den Anschluss an die internationalisierten Wertschöpfungsketten, in die sie heute als Zulieferer eingebunden ist. In Deutschland beispielsweise sind Baugruppen und Einzelteile im Allgemeinen gar nicht vom deutschen Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) erfasst. Einzig wesentliche Bestandteile von Waffensystemen wie Gefechtsköpfe oder Waffentürme für Kampfpanzer sind in Deutschland vom KWKG kontrolliert. In der Schweiz hingegen gelten alle Einzelteile und Baugruppen gemäss Artikel 5 Absatz 2 KMG als Kriegsmaterial. Ihre Ausfuhr wird im Einzelfall kontrolliert. Einzig in Bezug auf die Weiterverwendung im Ausland gibt es eine Erleichterung, indem in gewissen Fällen auf eine Nichtwiederausfuhr-Erklärung verzichtet werden kann.

2008 hat der Bundesrat auf Empfehlung der GPK, die Bewilligungskriterien in der Kriegsmaterialverordnung zu präzisieren, fünf Ausschlusskriterien in Artikel 5 Absatz 2 KMV eingefügt. 2012 hat der zudem das Instrument der Nichtwiederausfuhr-Erklärung sowie das Instrument der Post-shipment Kontrollen in der KMV rechtlich verankert. Auf der Grundlage der Motion 13.3662 wurden die Ausschlusskriterien 2014 punktuell angepasst. Vor diesem Hintergrund ist festzuhalten, dass die KMV in den letzten zehn Jahren im Ergebnis verschärft wurde. Nach mehreren Jahren Erfahrung hat sich jedoch gezeigt, dass die eingeführten Bestimmungen punktuell angepasst werden müssen, wenn das ebenfalls im Gesetz verankerte sicherheitspolitische Ziel mittel- bis langfristig nicht beeinträchtigt werden soll. Diese Erkenntnis war der Auslöser für die Anpassung 2014 und die laufende Verordnungsrevision.

Gemäss Bericht der EFK wurden im Jahr 2016 29 Gesuche im Gesamtwert von 17 Millionen Franken bzw. 0,01 Prozent des bewilligten Exportvolumens abgelehnt. Hinzu kommen 37 negativ beantwortete Voranfragen. Demgegenüber gibt der Bericht das Volumen dieser negativ beantworteten Voranfragen, welches sich auf 2,8 Milliarden Franken resp. 160 Prozent des schlussendlich bewilligten Exportvolumens beläuft, nicht wieder. Insgesamt wurden also volumenmässig deutlich mehr Kriegsmaterialexporte verhindert, als bewilligt. Die weltweite Nachfrage nach Kriegsmaterial betrachtend, hätte die Schweizer Rüstungsindustrie ein noch viel grösseres Exportpotential. Da die Industrie in der Regel die Bewilligungspraxis gegenüber einzelnen Ländern kennt, werden Gesuche ohne Aussicht auf Erfolg gar nicht erst gestellt, weshalb die formelle Ablehnungsquote tief ist.

9. Die Bewilligungspraxis für Kriegsmaterial und andere kontrollierte Güter wird der Öffentlichkeit und der Industrie über verschiedene Kanäle zugänglich gemacht. So findet seit mehreren Jahren jährlich eine dem Thema gewidmete Medienkonferenz im Bundesmedienzentrum statt, anlässlich derer ergänzend zur Publikation von umfangreichen statistischen Unterlagen detailliert über die Praxis informiert wird. Alle diese Angaben stehen zusätzlich auf der Internetseite des Seco zur Verfügung und es werden jährlich unzählige Anfragen von Medien, der Zivilgesellschaft oder weiteren Interessierten zu generellen oder sehr spezifischen Aspekten von Kriegsmaterialgeschäften beantwortet. Daneben führt das Seco in regelmässigen Abständen einen Exportkontrolltag durch, an dem im letzten Jahr weit über 300 Vertreter der Industrie, der Verwaltung, der Medien und der Zivilgesellschaft teilgenommen haben und anlässlich dessen über die gesamte Breite der Exportkontrollen und Sanktionen informiert wird. Soweit der Bundesrat Grundsatzentscheidungen im Bereich der Kriegsmaterialausfuhr fällt, kommuniziert er diese regelmässig mittels Medienmitteilungen, selbst wenn der Entscheid als solcher als vertraulich klassifiziert ist. Die betroffene Industrie wird durch das Seco bei Bedarf, in der Regel über die massgeblichen Verbände, zusätzlich sensibilisiert. Daneben findet die Bewilligungspraxis auch immer wieder Eingang in die Antworten des Bundesrates auf parlamentarische Vorstösse. Die im internationalen Vergleich sehr hohe Transparenz hat ihren Niederschlag bspw. auch im Small Arms Survey des „Institut de Hautes Etudes Internationales et du Developpement (Iheid)“ in Genf gefunden. Dieses überprüft die Transparenz im internationalen Handel mit Kleinwaffen und leichten Waffen und veröffentlicht seine Ergebnisse in einem Transparenzbarometer. Die Schweiz wird darin seit Jahren als eines der transparentesten Länder gewürdigt und belegt regelmässig die obersten Ränge. In diesem Jahr liegt die Schweiz auf Rang 1. Im jährlichen Bericht des Bundesrates an die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte legt er Rechenschaft über die Einzelheiten der Kriegsmaterialausfuhr in der jeweiligen Vorjahresperiode ab. Der Bericht enthält unter anderem ausführliche Details zu den bewilligten und abgelehnten Ausfuhrgesuchen sowie zu den richtungsweisenden Beschlüssen des Bundesrates.

Bei den geschwärzten Informationen im Bericht der EFK handelt es sich in erster Linie um Angaben aus dem obenerwähnten vertraulichen Bericht an das Parlament. Zudem wurde ein Geschäft geschwärzt, weil es zum damaligen Zeitpunkt noch pendent war und zuständigen Behörden nicht in ihrer Meinungsbildung beeinflussen werden durften.